自備電廠的出現(xiàn)有著復(fù)雜的歷史、體制、市場因素,與我國電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展和電力供應(yīng)能力密切相關(guān)。
我國曾經(jīng)長期處于缺電狀態(tài)。20世紀(jì)80年代末90年代初,隨著改革開放的深入推進(jìn),我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展,政府財(cái)政投資已無法滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對電力快速增長的需求。全國大部分地區(qū)高昂的電價(jià)和頻繁的拉閘限電,嚴(yán)重影響了企業(yè)正常的經(jīng)營秩序。
在各行業(yè)嚴(yán)重缺電的情況下,政府“獨(dú)家辦電”的壟斷體制弊端日益顯露。中央政府開始出臺(tái)措施鼓勵(lì)“多家辦電”,支持電力市場形成多元化投資主體。各地高能耗企業(yè)紛紛開辦自備電廠,解決公有電網(wǎng)電力供應(yīng)不足、可靠性不高或者用電難、用電貴等問題。
20世紀(jì)90年代中后期開始,尤其是進(jìn)入21世紀(jì)后,以《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》(簡稱“5號文”)為標(biāo)志,我國的電力市場化改革進(jìn)一步深化,我國逐步結(jié)束了長期缺電的局面。
但困擾我國電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展的深層次、結(jié)構(gòu)性問題仍未得到有效緩解,比如交叉電價(jià)補(bǔ)貼問題。由于歷史遺留原因和地方行政因素,我國現(xiàn)行電價(jià)體系中存在較為嚴(yán)重的交叉補(bǔ)貼現(xiàn)象,導(dǎo)致我國工商企業(yè)電價(jià)和居民電價(jià)存在較為嚴(yán)重的倒掛現(xiàn)象,企業(yè)承擔(dān)的電費(fèi)成本過高。
對于電力密集型行業(yè)來說,由于單位產(chǎn)品或單位增加值的電耗非常高,用電成本占總生產(chǎn)成本的比重較高,因此部分企業(yè)開始通過建立自備電廠來降低用電成本。以魏橋集團(tuán)為例,2016年度電發(fā)電成本低于0.35元,按照山東當(dāng)?shù)卮蠊I(yè)企業(yè)0.6-0.64元/度的電價(jià)水平來計(jì)算,每年自備電廠可以節(jié)省上億元的用電費(fèi)用。
從燃料來源來看,現(xiàn)有的自備電廠可分為兩類:一是利用本企業(yè)排放的廢料或未能利用的副產(chǎn)品,通過自主設(shè)計(jì)自主運(yùn)營或者合同能源管理方式進(jìn)行發(fā)電。這些機(jī)組的容量取決于排放的廢料及未能利用的副產(chǎn)品產(chǎn)量,所發(fā)電量主要供本企業(yè)生產(chǎn)所用。二是為滿足本企業(yè)生產(chǎn)用電而建設(shè)的常規(guī)燃煤電廠,自主采購燃煤進(jìn)行發(fā)電。所發(fā)電量在滿足本企業(yè)生產(chǎn)所需的同時(shí),多余部分按照協(xié)議規(guī)定可輸至電網(wǎng),電量不足部分從電網(wǎng)采購,即“缺電網(wǎng)供,余電上網(wǎng)”。
自備電廠的矛盾與爭議
自備電廠在蓬勃發(fā)展的同時(shí),其弊端和風(fēng)險(xiǎn)也隨之逐步暴露。
由于前些年我國對自備電廠規(guī)劃和運(yùn)營缺乏相應(yīng)的政策法規(guī),后續(xù)的監(jiān)督審查也存在較多漏洞,客觀上“縱容”了自備電廠的“無序繁殖”和“野蠻生長”。部分地區(qū)和企業(yè)以提高發(fā)電能力、降低用電成本、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、熱電聯(lián)產(chǎn)等名義,建設(shè)了一批裝機(jī)較小、效率較低、排放較大的自備電廠。這些自備電廠大都未合規(guī)、不公平、非理性地闖入電力市場,對我國電力市場秩序和節(jié)能環(huán)保任務(wù)造成了較大的負(fù)面影響。隨著自備電廠裝機(jī)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大,以及火電行業(yè)能效、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)不斷提高,自備電廠也面臨越來越大的政策、法律和市場風(fēng)險(xiǎn)。
自備電廠大都裝機(jī)規(guī)模較小,比如大多數(shù)自備電廠裝機(jī)低于10萬千瓦,機(jī)組燃燒效率較低,環(huán)保排放不達(dá)標(biāo),屬于國家明令淘汰的落后產(chǎn)能的小機(jī)組。據(jù)統(tǒng)計(jì),2016年某省份的自備電廠機(jī)組的平均度電煤耗高達(dá)320克/度,煙塵、二氧化硫、氮氧化物排放量也超出統(tǒng)調(diào)燃煤機(jī)組的1倍以上。
很多自備電廠還缺乏經(jīng)營資質(zhì),繞越了國家正常審批程序,屬于未核先建、批建不符、越權(quán)審批、無證經(jīng)營等違規(guī)項(xiàng)目。而且大多數(shù)自備電廠在工程建設(shè)和安全生產(chǎn)方面缺乏健全有效的規(guī)章制度,也未建立專業(yè)化、具備一定運(yùn)維經(jīng)驗(yàn)的員工隊(duì)伍,導(dǎo)致生產(chǎn)運(yùn)營過程中存在較大的安全風(fēng)險(xiǎn)隱患。
此外,雖然《電力法》和新電改對發(fā)電環(huán)節(jié)放開競爭,但仍須通過電網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度。目前運(yùn)行的自備電廠大多未與電網(wǎng)企業(yè)簽訂調(diào)度協(xié)議,受低廉成本帶來的盈利因素驅(qū)動(dòng),部分地區(qū)和企業(yè)的自備電廠選擇繞過電網(wǎng)向周邊地區(qū)和居民供電,影響了正常的供電和用電秩序。而且由于大多數(shù)自備電廠機(jī)組單機(jī)容量較小,發(fā)電負(fù)荷曲線變動(dòng)較大,負(fù)荷調(diào)節(jié)過程中產(chǎn)生的低頻諧波會(huì)對電網(wǎng)的電能質(zhì)量造成不利影響。
自備電廠擠占了發(fā)電市場,但卻不用像公用電廠一樣承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用和社會(huì)公共職能,造成了不公平競爭的局面。針對這一問題,2004年,國家發(fā)改委、原電監(jiān)會(huì)在《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)差別電價(jià)及自備電廠收費(fèi)政策有關(guān)問題的通知》以及《關(guān)于貫徹落實(shí)國家電價(jià)政策有關(guān)問題的通知》就明確指出,“與電網(wǎng)連接的所有企業(yè)自備電廠均應(yīng)向電網(wǎng)公司支付系統(tǒng)備用費(fèi)”, 但卻未明確繳納方式和收取標(biāo)準(zhǔn)。
2014年,國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于完善差別電價(jià)政策的意見》,進(jìn)一步明確了自備電廠的收費(fèi)政策。但在具體執(zhí)行和監(jiān)督管理等方面缺乏細(xì)化的政策細(xì)則,也導(dǎo)致很多自備電廠仍存在拒繳、少繳、拖欠等情況。
自備電廠的轉(zhuǎn)型與發(fā)展
作為我國火電行業(yè)的重要組成部分,自備電廠在為工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營提供動(dòng)力供應(yīng)、降低企業(yè)生產(chǎn)成本的同時(shí),還可以兼顧周邊企業(yè)和居民的用電用熱需求。進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范自備電廠的規(guī)范管理和監(jiān)督考核,有利于加強(qiáng)電力統(tǒng)籌規(guī)劃,推動(dòng)自備電廠有序發(fā)展;有利于促進(jìn)清潔能源消納,提升電力系統(tǒng)安全運(yùn)行水平;有利于提高能源利用效率,降低污染物排放;也有利于維護(hù)市場公平競爭,實(shí)現(xiàn)電力資源的優(yōu)化配置。
在當(dāng)前加快推進(jìn)電力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和新一輪電力體制改革的大背景下,我國對自備電廠的定位不應(yīng)是簡單的否定、關(guān)停,或者一刀切的限制,而是要從產(chǎn)業(yè)政策和市場秩序方面,穩(wěn)妥有序地推進(jìn)自備電廠與公用電廠同等管理。
2015年11月30日,國家發(fā)改委、國家能源局公布電力體制改革配套文件之一——《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理的指導(dǎo)意見》,對未來自備電廠的發(fā)展規(guī)劃和運(yùn)營進(jìn)行了明確,主要包括七個(gè)方面,即“強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo),科學(xué)規(guī)范建設(shè);加強(qiáng)運(yùn)行管理,參與輔助服務(wù);承擔(dān)社會(huì)責(zé)任,繳納各項(xiàng)費(fèi)用;加強(qiáng)綜合利用,推動(dòng)燃煤消減;推進(jìn)升級改造,淘汰落后機(jī)組;確定市場主體,參與市場交易;落實(shí)責(zé)任主體,加強(qiáng)監(jiān)督管理”。
從自備電廠的角度來說,與公用電廠同等權(quán)利、同等義務(wù),逐步成為合格市場主體,是其實(shí)現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展的必然選擇。而受益于體制機(jī)制和運(yùn)行成本的優(yōu)勢,即便完全承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用和社會(huì)責(zé)任,不少自備電廠的競爭力都不亞于大型公用發(fā)電企業(yè)。從這個(gè)意義上來說,自備電廠可以在符合國家產(chǎn)業(yè)政策,以及市場、能效和環(huán)保要求的基礎(chǔ)上,積極有序地參與電力市場。對此,筆者有以下三點(diǎn)建議:
第一,主動(dòng)納入國家相關(guān)部門和各級地方政府統(tǒng)一規(guī)劃和管理。與公用電廠執(zhí)行統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)政策和市場細(xì)則,加強(qiáng)規(guī)范管理,承擔(dān)社會(huì)責(zé)任,達(dá)到合規(guī)性要求,公平參與市場競爭和交易。對于新(擴(kuò))建自備電廠項(xiàng)目,要符合國家總量控制的火電建設(shè)規(guī)劃和地方政府投資項(xiàng)目核準(zhǔn)規(guī)定;對于已投運(yùn)自備電廠,要按時(shí)足額繳納發(fā)電、用電相關(guān)費(fèi)用和基金,積極配合電網(wǎng)調(diào)度,有序參與市場交易,與公用電廠進(jìn)行公平競爭;對于不符合產(chǎn)業(yè)政策的落后產(chǎn)能的自備電廠,要按照國家要求堅(jiān)決淘汰關(guān)停。
第二,加快自備電廠的升級改造,包括節(jié)能節(jié)水改造、脫硫脫硝除塵等環(huán)保改造、超低排放改造以及機(jī)組設(shè)備的智能化改造等,提高機(jī)組的運(yùn)行效率和節(jié)能環(huán)保水平。根據(jù)國家對于火電的運(yùn)行要求,建立健全工程建設(shè)和安全生產(chǎn)的規(guī)章制度。已投運(yùn)的自備發(fā)電機(jī)組應(yīng)服從電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)一調(diào)度,提升設(shè)備管理和安全運(yùn)行水平,減少對電網(wǎng)運(yùn)行和電能質(zhì)量的負(fù)面影響。
第三,充分發(fā)揮自備電廠容量小、靈活、分布廣泛的優(yōu)勢,積極參與電網(wǎng)調(diào)峰調(diào)頻和清潔能源消納等輔助服務(wù)。隨著新一輪電力體制改革的深入,自備電廠還可結(jié)合自身能力和發(fā)展需要,向增量配電、綜合能源服務(wù)商、獨(dú)立售電公司的多元化角色轉(zhuǎn)變。